土地调查需要全民参与《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之六

土地调查是国土资源管理和国民经济建设必不可少的基础性、公益性工作,也是一项需要全民共同参与、各部门协调配合才能完成的社会系统工程。
       
第二次全国土地调查工作承担的任务是极其艰巨的。仅用三年时间,从具体地块开始,查清全国城乡每一块土地的权属、面积、四至和用途等情况,查清每一块基本农田的状况,并要高标准地建立四级联网、上下互通的土地数据库,实现土地管理信息化、网络化。这项系统工程的实施,涉及千家万户、各行各业,涉及全国城乡的每一个用地单位,没有全社会的齐心协力,没有各部门的合力配合,没有民众的积极参与和支持,是不可能完成好的。只有全民总动员,让各级人民政府、相关部门、用地单位和广大群众真正了解土地调查的目的和意义,并积极主动地参与、配合做好这项工作,第二次土地调查才可能顺利开展,达到预期目标。
       
良好的社会氛围是顺利开展第二次土地调查的社会基础。换句话说,土地调查也是向全社会展开国土资源国情教育宣传的良好契机。我国是人多地少的发展中国家,可利用土地资源的人均占有量很低,人均耕地只有世界平均水平的1/4。随着人口的增长和工业化、城市化的发展,人均土地资源的数量和质量仍在继续下降。实施严格的土地管理制度,严格保护耕地,大力推进节约集约用地,促进经济社会全面、协调、可持续发展,是中国现代化建设进程中具有全局性、长远性的重大战略性问题。中央强调在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代。要坚定不移地贯彻好土地基本国策,必须在全社会加强资源国情国策国法教育,增强全社会的土地资源忧患意识,使全体国民在充分了解我国土地资源状况的情况下,牢固树立、不断提高节地意识,以达到科学利用资源、科学发展的目的。要充分利用好土地调查这三年宝贵时间,不失时机地开展全民土地国情教育,营造良好的社会氛围,使土地调查成为节地科普教育和土地资源国情教育基地,使节地教育和节水教育、节能教育一样,成为人人从我做起的自觉行为。
       
土地调查也需要土地权利人的密切配合。土地权属调查是第二次全国土地调查的一项重要内容。按照相关技术规程要求,土地界线必须通过相邻土地权利人的共同指界,签订土地权属协议书,才能最终明确。所以,要全面开展土地权属调查,明确土地权属界线,离不开广大土地权利人的积极配合。在调查中,不可避免地会发现一些土地权属争议和纠纷,要依法、及时调处和有效化解矛盾,也离不开当事人的理解、配合和支持。
       
真实性是土地调查的生命线,是这次土地调查成功与否的关键。确保土地调查数据的真实、可*,必须排除各种人为干扰因素,还基础数据一个清白、纯粹。做到这一点,离不开社会监督。第二次全国土地调查中,地方各级人民政府主要负责人要对土地调查数据真实性负责,任何单位、个人都不得擅自更改,更不得编造虚假数据。对违规违例者,包括舆论监督在内的社会各界,有必要负起监督的责任。

数据真实性是土地调查的生命——《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之七

数据是土地调查获取的最直接的成果。形象地说,数据的真实性就是土地调查的生命。如果数据是假的,建立在调查数据基础上的一切分析、决策都*不住,调查就毫无意义。所谓根基不牢,地动山摇,用在这里丝毫不过分。能否获取真实、准确的数据,成为这一次土地调查成败的关键。
       
长期以来,由于受地方保护主义、经费投入不足和技术手段落后等因素的制约,一些地方在上报土地数据中存在虚报、瞒报现象,国家很难掌握客观准确的土地数据。曾几何时,我国的土地基础数据承受了不能承受之重,留下了深刻的历史教训。在个别地方,特别是经济发展较快的地方,耕地总量、建设用地总量等重要调查统计数据与实际情况严重不符,从1996年开始的土地利用变更调查,由于变更不及时、不到位,极大影响了数据的准确性、权威性。更为严重的是,由于数字出政绩、出效益,不少地方政府的领导往往利用职权干预土地调查统计数据,千方百计为当地设立随意占用耕地的小金库,致使一些地方长期存在账外地。有的地方一个县就有账外耕地”10多万亩。
       
为什么当前的土地基础数据存在大量失实现象?权威人士分析说,1984年开始的全国第一次土地调查,是在计划经济体制下进行的,主要依*行政手段组织和实施,由于当时技术手段的相对落后,加之政策因素的影响,使有的数据与实际存在差异。比如,有的少报耕地数量以图少缴农业税;有的少报耕地数据以图农业亩均高产的业绩;同时也有盲目多报耕地数据的现象。
        1996
年开始的一年一度的全国土地利用变更调查,是在经济建设高速发展的形势下进行的,有的地方为了追求数据上的占补平衡而将建设多占用的耕地数量隐藏下来;有的地方有不少未批而用的违法用地,为了躲避查处和缴纳税费,也一直隐瞒不报;还有大量违法用地未能及时、彻底处理,加之建设用地从报批到施工,从完工到变更,很多都是跨年度的,这些都造成了变更不及时、不到位。2004年通过土地市场治理整顿,全国就清理出土地调查变更不到位的土地443万亩,其中耕地222万亩。
       
地方真实的土地数据被扭曲、被隐匿、被加工,已严重影响了土地管理秩序,干扰了国家的宏观调控,给经济社会发展埋下了隐患。由于国家不掌握准确的土地数据,基于土地数据基础上的一系列土地管理政策措施,尤其是以土地供应为手段的宏观调控措施,很难发挥其作用。
       
开展第二次全国土地调查的目的,也正是要全面、准确掌握耕地、新增建设用地实际情况,及时、快速获取各类土地数据。这是一项依照法律进行的公益性、基础性工作,是一项十分严肃的任务,不允许存在任何故意作假的成分,政府必须对数据的真实性切实负起责来。
       
为确保土地调查数据的真实、可*,在第二次全国土地调查深入开展之际,有必要大力加强对这次土地调查的宣传动员,使各级政府、单位和个人充分认识到土地数据的来之不易和极其重要性。同时要加大对《土地管理法》《统计法》的宣传教育和执法力度,使其充分认识到积极参与、主动配合调查统计是各级政府、单位和个人的法定义务,对虚报、瞒报土地调查数据的,要追究有关当事人的法律责任,并通过依法进行土地登记,防止违法用地获取合法手续。对于有意造假数、编假账的要以隐匿、贪占国家资产论处;对于虚报瞒报土地的,一经发现,要如数没收土地利用计划指标;对于隐瞒收购储备等存量土地的,还要如数没收土地使用权,处置后的收益收归国家所有。对于按要求、高质量完成土地调查任务的,也要给予奖励。

如何确保数据真实可*《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之八

        数据的真实性,是土地调查的生命。那么,如何才能保证第二次全国土地调查数据的真实可*?这个问题至关重大。从某种程度上说,如果这次调查所得数据失真,全国花费巨资、耗时几年的努力就将付之东流。这个责任谁也承担不起。
       
为确保二次调查数据的真实可*,国务院第二次土地调查领导小组办公室专门对这一问题进行了研究,决定集中各方智慧,从组织、政策、技术、机制保障等方面形成合力,共同确保、维护调查数据的真实可*。
       
成立了全国土地调查领导小组,国务院副总理任组长
       
据介绍,为加强对调查工作的组织领导,国务院成立了第二次全国土地调查领导小组,由国务院副总理任组长,国土资源部部长和国务院副秘书长任副组长,国家发改委、民政部、财政部、国土资源部、水利部、建设部、农业部、环保总局、统计局、林业局、海洋局、测绘局等部委局为组员,并设领导小组办公室。各地成立相应的土地调查领导小组,领导小组组长由各级政府领导担任。
       
同时,抽调业内专业人士组成技术专家组,对调查中遇到的重大技术问题进行研究解决。邀请部分土地管理的老专家、老领导,组成调查巡视组,通过巡视、考察及时掌握各地工作动态和调查进度,及时发现和研究重大政策问题。
       
此外,第二次全国土地调查特别强调对土地调查人员的培训,通过培训提高土地调查人员的素质,使其树立大局意识、责任意识和服务意识,全面掌握并严格执行土地调查的技术规程和各项制度,从而保证土地调查的业务水平和工作质量。
       
统一技术标准和规范,实行调查质量一票否决制
       
为确保成果质量,这次调查编制了全国统一的技术标准和规范,全国上下要实现三个统一,即统一调查标准、统一调查底图、统一调查方法,从而避免数出多门
       
同时,明确国家、省、市、县四级政府的责任和任务,严格领导责任制和督导检查制度,实行国家对省、省对市、市对县三级核查,对核查发现问题的地方,实行土地调查质量一票否决制。据国土资源部有关负责人介绍,未完成调查任务的地区,将暂停土地征收、农用地转用、土地利用总体规划修编、土地开发复垦整理审批等工作。土地调查完成后,未经登记产权不明的土地,不得流转。

充分利用现有设备和航遥、GPS等现代高新技术手段
       
在坚持统一标准和规范的同时,这次调查将充分运用航空航天遥感技术、GPS技术和数字化、网络化技术等手段,全面提升调查的科技含量。
       
首先是通过统一购置遥感影像,制作调查基础图件,对耕地和建设用地等重点地类进行判读、量算,并将结果下发各级政府,作为各地开展细化调查的控制数,同时为地方实地调查提供基础图件,避免虚报、瞒报耕地、建设用地、基本农田以及存量土地等数据。
       
其次是将土地调查成果按照国家、省、地、县四级管理模式,建立四级数据库和网络管理体系,实现全国各级土地利用数据库和管理系统互联互通,实现土地信息的快速上传、快速分析和快速统计,在国土资源系统内部实现土地调查统计数据的数字化、网络化、公开化,使全国各地的土地调查数据不重不漏,全部上网。同时,要利用各种科技手段,加强对各地土地利用状况的跟踪监测,及时发现和处理土地调查与实地不相符合的各类问题。
       
引入竞争机制,实施分阶段成果检查、分级检查验收制度
       
为保证调查质量,这次调查将引入竞争机制来选择技术强、信誉好、质量高的单位为项目监理单位。同时,还将建立检查验收制度,采用分阶段成果检查制度和分级检查验收制度。每一阶段成果须经检查合格后方转入下一阶段,避免将错误带入下阶段工作,保证成果质量。检查由国家、省、市级分级负责。县级土地调查成果由市级国土资源部门负责组织预检,省级国土资源部门组织验收。国土资源部负责组织对省级汇总成果验收。为加强成果质量检查力度,国家对省级成果进行全面的内业检查,确保土地调查的数据、图件与实地三者一致。
       
消除账外地和土地小金库
       
调研发现,不少地方政府出于地方经济发展的特殊考虑,总想为自己留一些账外地和土地小金库,这种想法一旦得逞,就会造成土地基础数据失真。
       
如何保证第二次全国土地调查数据不被做手脚,第二次土地调查领导小组办公室为此进行了专门研究,决定采取有针对性的措施,确保各级政府真正负起责任。要进一步加大对《土地管理法》《统计法》的宣传教育和执法力度。对在土地调查中虚报、瞒报土地调查数据的,要追究有关当事人的法律责任,并通过依法进行土地登记,防止违法用地获取合法手续。对于有意造假数、编假账的要以隐匿、贪占国家资产论处;对于虚报瞒报土地的,一经发现,要如数没收土地利用计划指标;对于隐瞒收购储备等存量土地的,还要如数没收土地使用权,处置后的收益收归国家所有。国家对按要求、高质量完成土地调查任务的地方给予奖励。

高科技手段 土地调查的重要支撑——《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之九

天上查、地上看、网上管,现代高科技手段在土地管理领域的全方位应用,为准确、高效地开展新一轮土地调查提供了坚实的技术支撑。
       
近年来,随着现代科学技术的日臻成熟,航空、航天遥感技术和GPS全球定位系统等空间技术在土地管理中已经广泛应用,大大提高了土地信息获取的效率和准确性,地理信息系统技术、通信和计算机网络等技术的进步,使土地信息的获取、存储、更新、传输和共享服务手段更趋完善。专家指出,利用现代科技保证土地调查数据的高保真已经不成问题,大规模开展现代土地调查的技术力量和装备已经具备。
       
必要的技术手段是保证土地调查成果质量的先决条件。我国第一次土地详查只采用了部分遥感和地面调查技术,以手工操作为主,成果以纸介质为主,现代信息技术应用程度不高,给每年的变更调查带来很多不便,许多地方的图纸经过多年变更,负载量过大已无法再变。技术手段的落后,导致每年在变更调查上耗费了很大成本,但成果差强人意,难以保证图、数、实地一致。开展第二次全国土地调查,迫切要求摒弃传统落后的调查手段,充分利用现今成熟的高科技手段,全面、准确地掌握全国城乡每一块土地的状况,实现土地基础数据的充分共享,为社会经济发展决策提供服务。
       
《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》明确提出,在全国范围内利用遥感等先进技术,以正摄影像图为基础,逐地块实地调查土地的地类和面积,逐地块调查全国城乡各类土地的所有权和使用权状况,调查全国基本农田的数量、分布和保护状况,建立互联共享的土地调查数据库及土地资源变化信息的快速更新机制。《总体方案》进一步明确了技术路线和技术方法,运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通信等技术,采用内外业相结合的调查方法,形成集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程,获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息,建立连通的国家-省-市-县四级土地调查数据库。开展地籍权属调查和地籍测绘工作,并建立城镇地籍信息系统。
       
第二次全国土地调查,将充分运用航空航天遥感技术、GPS技术和数字化、网络化技术等手段,变土地调查的事后管理为事前管理和事中跟踪监测。专业人士指出,卫星遥感技术具有全天候、动态、重复探测、成像周期短等特点,能够实时、准确地反映地面信息的变化,为大范围获取土地利用现状数据和全面更新提供重要信息源。
       
不同于以往土地调查偏重于土地利用现状的掌握,新一轮土地调查不仅要摸清土地家底,更重要的是要依*高科技手段建立全国每一块土地的影像库和覆盖全国的土地利用数据库,建立土地资源信息共享平台,从而实现国家及时掌控全国各地的土地利用动态变化趋势的目标。在整个土地调查过程中,高科技手段的应用是全方位的。首先通过统一购置遥感影像,制作地方调查基础底图,保证基础底图的客观性和统一性。其次利用地理信息系统与遥感相结合的手段,对土地调查成果数据库进行全面检查核实,保证调查成果的真实性和准确性。第三将土地调查成果按照国家-省-市-县四级管理模式,实现全国各级土地利用数据库和管理系统互联互通,实现土地信息的快速上传、快速分析和快速统计,在国土资源系统内部实现土地调查统计数据的数字化、网络化、公开化,同时,利用各种科技手段,加强对各地土地利用状况的跟踪监测。

调查的成果在于应用——《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之十

 新华网北京76 土地调查成果数据量大,覆盖面广,其全部价值在于应用。准确、翔实的土地调查数据,不仅为土地利用规划修编、建设用地审批、耕地保护、土地开发整理复垦等提供基础支撑,促进国土资源的科学管理,而且是国民经济实行宏观调控、制定经济社会发展规划的重要决策依据。

    上一轮全国土地资源调查,查清了我国各种地类的面积,编制了不同比例尺的分幅土地利用现状图、权属界线图等各类图件。在此基础上每年开展的土地利用变更调查,为国家宏观调控及土地的规划、管理、保护和合理利用提供了重要基础。但是,随着我国经济社会的高速发展,目前的土地变更调查成果,因受到技术方法等客观因素的制约,已经出现不同程度的跟不上发展、满足不了需要的状况。与此同时,土地调查成果的应用形式,已由过去单一、直接应用于国土资源管理,变成多元综合应用于国土资源管理和经济社会发展宏观决策。这种转变,迫切要求土地调查运用现代网络技术,提供时间、空间、形式和层次更加丰富,可以有效实现信息社会化共享的土地空间数据和属性数据。

    实现土地资源信息的社会化服务,满足经济社会发展及国土资源管理的需要,是《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》提出的一项重要任务。信息化技术的进步和应用为实现这一目标奠定了技术基础。《第二次全国土地调查总体方案》对相应的技术方法作进一步明确,要求采用基于统一标准的土地利用数据库建设方法和基于网络的信息共享及社会化服务技术方法。

    基于统一标准的土地利用数据库,将以县(区)为单位,按照国家统一的土地利用数据库标准和技术规范,逐图斑录入调查记录,并对土地利用图斑的图形数据和图斑属性的表单数据进行属性联结,集图形、影像、属性、文档为一体。以地理信息系统为图形平台,以大型的关系型数据库为后台管理数据库,存储各类土地调查成果数据,实现对土地利用的图形、属性、栅格影像空间数据及其他非空间数据的一体化管理,有效存储与管理调查数据。考虑到土地变更调查需求,采用多时序空间数据管理技术,实现对土地利用数据的历史回溯。另外,由于土地调查成果包括了土地利用现状数据、遥感影像数据、权属调查数据以及土地动态变化数据等,数据量庞大,记录繁多,采用数据库优化技术,提高数据查询、统计、分析的运行效率。

    基于网络的信息共享及社会化服务,将借助现有的国土资源信息网络框架,采用现代网络技术,建立先进、高速、大容量的全国土地利用信息管理、更新的网络体系,按照国家-省-市-县四级结构分级实施,实现各级互联、内外交换的信息服务与数据交换,为日常管理、信息发布和社会化服务提供统一的土地资源信息共享平台,实现土地信息传输、交换、共享及社会化服务一体化。在此基础上,积极开展土地统计数据分析和开发利用,搞好数据库的互联互通和信息共享,从而为土地管理、政府决策和各类社会经济活动提供准确快捷的信息服务。

    第二次全国土地调查的最终目的,是土地调查成果在经济社会发展和国土资源管理中得到广泛应用。各地在开展土地调查中,可以及时将通过审核验收的调查成果,应用到土地利用总体规划修编、耕地保护目标责任考核、建设用地审批、节约集约用地等各项土地管理业务中去,为提高土地利用效率、调处土地权属争议、实施土地用途管制和土地利用动态监测等提供准确数据和技术支持。同时,现势性强的土地调查成果,将为国家资产管理、农业管理、银行信贷管理、市政交通管理、城市规划、灾害管理等相关行业和部门,提供权威、基础的信息支持。

    信息互联共享并及时更新的土地调查数据库,将为高效、多用途使用土地调查成果提供更加快速便利的手段,使土地调查成果应用的深度和广度大大提升。

让每一块土地拥有合法身份证”——《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之十一

 新华网北京77电同每一个合法公民都拥有一张身份证一样,经过土地调查,我国的每一块土地也都将拥有自己合法的身份证,这张身份证的名称就叫土地证

    土地作为重要的资源和资产,是人类赖以生存的基础,是国家财富的源泉,也是土地所有者和使用者最基本、最重要的不动产。按照国际上通行的做法,土地产权的归属要通过土地登记才能明确,土地产权必须经依法确认并登记后才受法律保护,成为实际意义上的法人或公民的财产。而土地登记的重要基础就是土地调查。

    明确土地权属是我国市场经济发展的迫切要求。由于我国产权制度建设相对滞后,土地权属不清、界线不明,在一定程度上干扰了我国经济生产秩序,特别是近年来,随着社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的深化,土地权利的价值日益体现,历史遗留以及不断发生的土地权属纠纷案件,已成为威胁社会和谐稳定的隐患,明晰土地权属的要求越来越迫切。

    权属调查是土地调查的一项重要内容。开展第二次全国土地调查的目标,不仅要查清全国城乡各类用地的面积、分布和利用状况,还要全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况,及时调处各类土地权属争议,依法明确农民合法土地权益,实现全国城乡土地登记的全覆盖。从这个意义上说,这项工作对于明晰土地产权,维护土地权利人合法权益、规范土地市场交易安全,意义十分重大。

    调查土地权属是一项政策性很强、牵涉面广、业务量繁复的工作。其中最大的难点是土地权属争议的调处。这也是第二次全国土地调查面临的一项重点和难点工作。土地权属争议能否依法妥善解决,是这次土地调查能否顺利完成的关键点之一。因此在这个问题上,各级地方政府一定要高度重视,加强组织领导,对于调查中发现的土地权属争议,要严格按照国家统一部署和要求,依法调处,早日化解矛盾,扫除土地调查障碍。

    查清全国每一块土地的权属界线,实现全国城乡土地登记全覆盖,是一项十分艰巨的任务。值得欣慰的是,近年来我国国土资源管理部门一直在积极推进土地所有权、使用权登记发证工作,土地登记覆盖率明显提高。河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、山东、福建、湖北、湖南、海南、重庆、贵州、甘肃等地克服困难,主动工作,集体土地所有权登记发证已完成60%以上,有效地保护了广大农民的合法权益。这些成果为新一轮土地调查圆满完成任务奠定了基础,为早日实现每一块土地都拥有合法身份证的目标创造了条件。

培养高素质的土地调查队伍——《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之十二

土地调查影响国民经济和社会发展,涉及每一个土地权利人的土地权益,是一项技术性、政策性要求都很强的工作,对从业人员的素质提出了很高的要求。组建一支合格的、高素质的土地调查队伍,是第二次全国土地调查保质保量完成的重要前提。

土地调查不同于一般的社会调查,土地调查成果要成为今后国民经济建设和国土资源管理决策的重要依据,能否获取真实准确的土地基础数据,对全局工作影响重大。土地调查的工作性质和地位决定了对这一领域的从业人员必须高标准、严要求。

经过第一轮土地详查的锻炼,我国已拥有一批自己培养的土地调查专业技术人员。尤其是近年来,通过开展国土资源大调查项目,掌握了一系列先进的土地调查技术和经验,摸索并形成了一套比较完整的组织管理模式,行业内部和社会上也形成了具有相当数量和一定规模的技术管理和调查专业队伍。但从全国情况看,距离大规模开展新一轮土地调查的迫切需求,目前这支队伍无论从数量、技术水平、工作能力方面都还有很大的差距。尤其基层工作人员的素质还难以适应调查工作的需要,特别是在新技术的运用上,专业人员严重不足。

第二次土地调查要顺利完成任务,队伍的培训至关重要。根据《第二次全国土地调查总体方案》的规定,只有通过资质审查的队伍和经过培训且考试合格的人员,才有资格承担这次调查任务。土地调查是一项严肃的工作,在队伍的资质审查和培训上,必须严格把关,这是确保土地调查质量的必要条件。

根据《总体方案》要求,第二次全国土地调查中,国家将统一标准、分级开展调查队伍的资质审查工作。国家负责对省级土地调查技术人员的业务培训。省级土地调查领导小组办公室和省级国土资源管理部门负责对市、县土地调查人员以及专业队伍的业务培训,制定培训方案和培训计划,安排培训课程,按照培训教材,培训统一的技术要求、技术方法。

建立土地调查机构资质审批制度和土地调查人员持证上岗制度,是土地调查制度的重要组成部分,也是土地调查专业技术队伍的一项长远的基本建设。业内人士还建议,利用第二次全国土地调查的机遇,尽快出台土地调查人员资格及机构资质认定管理的相关制度。这些制度的制订和实施对于加强土地调查行业管理,完善土地调查监督管理机制,健全、充实和稳定土地调查技术队伍,全面提高土地调查人员的从业素质和技术水平,将具有重要意义。